为了进一步解放和发展林业生产力，调动全社会参与林业建设的积极性，中央颁布了关于加快林业发展的决定，要求“进一步完善林业产权制度”。近年来，党中央高度重视“三农”问题，下决心消除制约城乡协调发展的一些因素，消除体制障碍。2006年、2007年中央1号文件都把集体林权制度改革作为深化农村综合改革，扎实推进社会主义新农村建设的一项重要内容。全国很多地方结合实际，对集体林权制度改革进行了积极探索，取得了初步成效，广大农民和社会各界发展林业的积极性得到有效激发，森林资源的潜力得到有效释放，初步显现出林业在社会主义新农村建设中的重要地位和作用。在去年9月1日国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理指出：“稳定和完善农村基本经营制度的一个重要方面，是深化集体林权制度改革。这项改革有利于调动农民造林育林护林的积极性，利用和保护好林地资源，要在试点的基础上积极稳妥地推进。”今年4月温总理在江西考察时又指出：“集体林权制度改革后，最大的变化是山定权、树定根、人定心。”并强调：“中国70%是山地，集体林权制度改革如同家庭承包一样，在山区林区具有历史性的意义”。四川省政府于2007年5月出台了关于推进集体林权制度改革的意见，决定在全省推开集体林权制度改革工作。为贯彻中共中央国务院的决定、指示和省政府意见，推动我市生态建设和社会主义新农村建设，必须积极地、稳妥地开展集体林权制度改革。

一、我市集体林业用地现状及分布情况

我市现有集体林业用地1361万亩，其中自留山768万亩，分给农户长期使用。责任山388万亩，承包给农民管护，并按照合同 分成；由村、社、集体统一经营的林地约200万亩；近几年流转给集体经济以外的个人或者组织经营50余万亩。我市林地主要分布在平武、北川两个山区县，江油、安县的半山区和盐亭、梓潼、游仙丘林地区。集体林地的规模在全省仅次于三州，位列第四。

二、我市林权制度改革所面临的问题

根据《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》，我市林权制度改革最终要达到的目标是产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格。根据市委农办、市林业局的摸底调查、调研，目前我市集体林权制度改革主要面临以下问题：

(一)落实林业“两制”时工作粗放，留下许多后遗症。

近几年流转给集体经济以外的个人或组织经营50余万亩。1980年代落实林业“两制”时的确权颁证工作较粗放。责任山和集体统一经营的集体林地都没有颁发林权证。自留山颁发了林权证，但已颁发的林权证存在分山时不勘界，“指山为界”，四至不清；有的虽勘界，但面积没有实测，而按习惯面积填写；有的林地无证或证地不符；有的只登记、不发证；有的发证到村、未再到户。林权档案不健全或散落、遗失较多。发证后林地林木资源发生了变化，但林权变更登记和换发证工作未跟上。由于上述原因，我市集体林法定产权关系仍不明晰，使得林权纠纷调处、权益保护、采伐申请、林权流转和抵押贷款等都因无法定维权护利凭证而困难重重，留下后遗症。

 (二)产权不明晰、责权利不统一，难以调动广大林农造林育林的积极性。

承包责任山由集体分成的收益和集体统一经营山所获得的收益，名为“集体所有即人人都有”，但实际上却因经营主体不明确而变成“人人都没有”。其直接后果就是形成长期以来的山林管理权、林木产品处置权、利益分配权由村集体把持，一切经营活动由村干部说了算，农民对林木林地的支配权利很弱，名义上是林权的所有者，但实际上却没有多大的发言权，也未分得什么收益，造成责、权、利不统一。因此，林农对集体林抱着“事不关己，高高挂起”的态度，这是造成集体林区普遍存在的 “五难”现象的根本原因。一是“造林难”：群众不愿造林，集体无力造林，林业部门没钱造林；二是“护林难”：群众护林积极性不高，盗砍滥伐屡禁不止，森林资源人为破坏较严重；三是“防火难”：群众对森林防火漠不关心，森林火灾时有发生；四是“科技兴林难”：林农的经营权、处置权和收益权没有落实，对提高森林经营效益漠不关心，对科技无需求，造林不讲质量，经营不讲抚育，生产不学技术，产品不连市场，管理粗放，林地生产力低下，“大资源、小产业、低效益”现象普遍；五是“民主和谐难”：一些地方村干部把集体山林当作自己的私有财产进行“暗箱操作”，变成自己的“摇钱树”，随意滥砍，乱伐，乱卖，乱处置，造成集体森林资产流失、利益分配不公、干群关系紧张。

 (三)林主的处置权虚置。

《森林法》虽有“谁造谁有、合造共有”的法律规定，且按照《民法通则》的规定，所有权应包括：占有、使用、收益和处置四项权能，林权所有者有权处置自己的林木，或采伐或转让或赠与他人。而实际上林地使用权、林木所有权、经营权不明晰，林权所有者的处置权和收益权难以得到真正落实，没有真正做到“山林有其主，林主有其权，林权有其责，林责有其利”，不利于调动林农和社会各界投资造林的积极性，也难以真正形成全社会办林业的长效机制。根据国家森林分类经营政策，生态公益林要严格管护，人工商品林要放活经营。同省内其他地方一样，我市分类经营区划和公益林的界定，还没有逐块与林地林木所有者达成一致意见，还未得到国家的批准，因而投资者缺乏安全感，担心大量投入后被区划为公益林。而对目前已经明确划入天然林资源保护工程的林地和林木，因既不能采伐利用也未得到应有的补偿，林主的处置权虚置。

 (四)山林流转亟待规范。

到目前为止，国家对森林、林木和林地使用权流转的具体办法还没有出台，对流转的原则、范围、程序、审批权限、资产评估资质、评估收费标准、监管办法等问题缺乏具体明确的规定。原有的一些以规范性文件作出的规定，随着《行政许可法》的实施，也不再具法律效力。林权公开流转交易的平台尚未搭建。这些妨碍了森林资源和林地适度规模经营的形成。在这种情况下，近年来，有的地方集体林转让和“四荒拍卖”流转过程中既不经过评估，也没有做到公开透明，存在暗箱操作，低价转让，侵害了集体经济组织和林农的利益，可能引发群众上访和不稳定因素。有的农户因不懂政策、不了解市场行情，加之目前采伐受限暂时没有收益，便急于流转变现，以很低的价格便丧失了对山林几十年的经营权和收益权；近年市内出现的个别“造林托管”公司，利用政策空子，以很低的价格大量购进集体山林，然后分割成多张小块面积的林权证后，通过虚假宣传高投资回报率，隐瞒投资风险，向社会高价抛售，造成新的不稳定的社会问题。

(五) 林改任务重，工作量大，成本高，林改人员、经费严重不足。

根据（川府发［2007］25号）文件精神，这次林改范围仅限于商品林和宜林荒山。2000-2001年各地虽然都编制了森林经营区划，但均是从技术层面上根据林地所处位置，林地的立地类型和树种确定商品林或生态公益林，并未征得农村集体经济组织或林农的同意，农村集体或林农对此可能并不认可，这是这次林改必须首先解决的问题。为了既保护好生态建设成果，又有利于林业产业发展，需要政府对村社、农户进行动员，将森林分类经营区划落实到农户、山头、地块。

目前，全市各地普遍存在着基层林业机构人员缺乏，经费严重不足的问题。全市共有乡镇276个，林业站、片区林业站或农业服务中心211个，乡镇林业工作人员435人。乡镇林业站工作人员中仅有20%的人具有林业专业学历，相当部分乡镇林业工作人员知识技能达不到应有的水平。乡镇林业站工作人员中财政全额拨款的324人，差额拨款的111人，人头经费存在缺口，工作经费更是短缺。全市每年收取的育林基金全部用来养人、办事业。在当地财政无法承担林业部门足额经费的情况下，将难以按照中央9号文件要求将育林基金返还给林业生产经营者，影响林农“减费让利”收益。

集体林权制度改革的第一步是要明晰产权。分林到户和勘界颁证、林权纠纷调处等，涉及276个乡镇、3409个行政村、106万余农户的1361万亩集体林地，需要大量人力、物力和财力。由于乡镇技术力量不够，需要抽调市、县、乡各级专业技术人员组成勘界队伍，并进行严格的技术培训。集体林权制度改革声势浩大的宣传、林权证工本费、林权档案的制作管理却需要专人和必要的工作经费。如果再加上取消育林基金征收，将基层林业站等基层林业单位所需经费纳入地方财政预算等配套改革，成本会更高。据江西省介绍，他们每年要从财政支付约7亿元的改革成本。云南省大理州安排1200多万元资金，专项补助各县（市）开展森林资源二类调查和每个村5000元的林改经费，各县（市）按州政府1：1配套的要求，落实了村级林改经费，每个县（市）财政投入林改经费都超过100万元。我省集体林权改革试点，沐川县用于集体林权制度主体改革（即明晰产权）的经费已达150余万元，平均改革成本1.3元/亩。

 (六)思想认识不统一，缺乏林改的紧迫感和充分准备。

调查显示，对集体林产权制度改革的目的、意义和内容，在很多地方还未成为广大干部群众的共识。有的地方一说到存在问题、需要改革，就不顾历史条件和背景否定以往工作中取得的成绩；有的地方领导对林改有担忧和顾虑，怕暴露问题，怕改革引发矛盾，怕产权难以明晰，怕减轻税费加重县乡村财政经济困难，不愿意推进林改；一些地方的林业部门也有畏难情绪，认为改革涉及面广，业务量大，分林到户和勘界颁证等，需要大量人力、物力和财力，且面对众多的林权遗留纠纷和可能引发农村新的社会矛盾、引发乱砍滥伐等问题，怕到头来是“吃力不讨好”；有的对林改的艰巨性复杂性认识缺乏应有的思想准备，认为林改就是简单的确权发证，把林权证发完就万事大吉，没有认识到林改既要妥善解决长期累积起来的众多历史遗留问题，又要调整好纷繁复杂的利益格局和利益关系，需要进行艰苦的努力；一些农户对改革也麻木不仁，抱着无所谓的态度；也有的群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”，落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。这些对林改认识上的偏差，不利于林改顺利推进。

三、我市集体林权制度改革的对策及建议

集体林权制度改革是一项触及整个林业体制机制的综合改革，从形式上看只是一场林业革命，但其产生的影响，触及的问题，已经远远超出了林业的范畴。它是继土地改革、土地承包、税费改革之后，涉及亿万农民切身利益的又一次重大的农村革命，并成为涉及众多部门的庞大的系统工程。必须从更高的层面、更宽的领域、更高的层次来推动这项工作。

（一）配强班子，组建强有力的林改领导机构和办公室。

成立我市集体林权制度改革领导小组，由市领导担任组长，农办、林业、财政、税务、发展改革、国土资源、农业、畜牧、民政、工商、监察、司法、档案、新闻宣传、信访等部门负责同志为成员。领导小组办公室设在市林业局，抽调专人组建林改办公室负责日常工作。

（二）筹足票子，解决集体林权制度改革工作经费。林改包括宣传组织、人员培训、现场勘测、制作图表册资料、林权纠纷调处、林权登记发换证工作，需要大量的人力、物力和财力，所需林改经费应纳入市县财政预算，以确保林改工作的顺利开展。

（三）  定准调子，制定并印发全市集体林权制度改革意见和实施方案，召开一次集体林权制度改革动员大会。根据省政府《意见》要求，结合我市实际，制定我市集体林权制度改革实施方案经市政府批准后报省林改办备案。

（四）广造舆论，营造林改的良好氛围。发挥宣传舆论部门的作用，尽快掀起新一轮宣传高潮，营造林改的强大声势，增强群众参与改革的主动性、积极性，努力形成全社会关心林改、支持林改、参与林改和监督林改的良好氛围。根据川府发〔2007〕25号文件精神，对为什么改、改什么、怎么改以及干部群众关心、担心的问题形成新闻通稿，在媒体上播发；编印集体林权制度改革手册，用以指导县（市、区）集体林权制度改革工作。

（五）强化培训，严格程序，规范操作。集体林权制度改革不仅政策性强，而且技术要求高，必须严格执行林改的步骤和程序，培训和提高林改林改工作人员的思想认识、业务知识、政策法规、技术规范和操作技能，确保改革原则、范围、内容和法律法规、技术规程、工作程序到位。按照“分级负责”的原则，市林改办负责培训县（市区）林业部门主要领导、分管领导以及林改办工作人员。区市县要负责培训到镇（乡）村和林改工作人员。

（六）建立健全林改领导责任制和目标考核体系。对集体林权制度改革要细化目标、量化任务、硬化措施、强化责任，纳入政府目标考核范畴。

（七）组建林业产权交易市场。为有流转需求的各种主体搭建公开交易平台，提供信息发布、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务。

（八）严格执行各项林业政策法规。集体林权制度涉及林区广大农民的切身利益，要在强化林政资源管理的基础上，加强监督，严格执法，防止出现新的乱砍滥伐，确保林改工作依法有序地开展。