由绵阳市委农办牵头，组织市农业局、林业局、水务局、畜牧局、农机局、计生委等6个部门的相关专业人员，分成三个调查组，自2005年7月以来，先后深入三台县的芦溪、花园、立新、八洞、西平、万安；盐亭县的两河、巨龙、毛公、玉龙、黄溪、龙泉；涪城区的吴家、金峰、石洞；安县的界牌、秀水；江油市的新安、太平；平武县的响岩、平通、南坝等6个区(市县)、22个乡镇对目前全市乡镇基层农业服务体系作了专题调查研究，并集中进行了四次座谈讨论。在此基础上，提出新时期基层农业服务体系的现状、问题和对策建议。供市委、市政府领导参考。

一、我市乡镇基层农业服务体系的现状

全市现有9个区（市县）、277个乡镇、3426个行政村、130万农户、农村人口410.3万人，总耕地421万亩，全年农作物总播种面积920万亩。2001年县、乡机构改革后，在277个乡镇中，建立农业服务中心206个，将206个乡镇农技站、133个林业站、165个农机站，1个畜牧站和部分乡镇农经站合并到乡镇农业服务中心；在乡镇单独设立基层农业服务机构777个，其中：单设乡镇农技服务站71个，林业服务站143个，水电管理站12个，畜牧兽医站275个，农机服务站67个，计生服务站209个；在原区所在地或流域设立区域农业服务中心（站）176个，其中：组建片区水电管理服务中心112个，片区林业服务站9个、片区畜牧兽医站32个，片区农机服务站23个。在管理体制上，由乡镇政府主管，区（市县）相关部门业务指导的乡镇农业服务机构共847个，其中：有206个乡镇农业服务中心和71个乡镇农技站、133个乡镇林业站、12个乡镇水电管理站、216个乡镇农机站、209个乡镇计生服务站；由区市县农业行政主管部门统一管理的乡镇基层农业服务机构共有489个，其中：有307个乡镇畜牧兽医站、143个乡镇林业站39个乡镇农机站；由县级农业行政部门和乡镇政府双重领导共同管理的基层农业服务机构共有145个，其中：有112个片区水电管理中心、9个片区林业站、23个片区农机站、1个片区畜牧兽医站。在人员编制上，乡镇基层从事农业服务的人员由人事部门2001年机改时核定编制总数为5523人，其中：农技人员1222人、林业人员507人、水利人员399人、畜牧兽医人员2150人，农机人员727人、计生人员518人。目前在职从事农业服务的实有人员总数为4994人，比编制少529人，节编9.6%，其中：农技人员现有1092人，节编130人；林业人员实有546人，超编39人；水电人员实有392人，节编7人；畜牧兽医人员实有2000人，节编150人；农机人员实有394人，节编333人；计生人员实有570人，超编52人。现有乡镇基层农业服务人员的经费来源主要有四种方式：一是由县、乡政府全额拨款的有1139人、占乡镇农业服务人员总数的２２．８%，其中：有农技人员55人、林业人员108人、水利人员342人、农机人员263人、计生人员299人；二是由县、乡财政定额补助、差额部分自我创收的有990人，占乡镇农业服务人员总数的19.8%，其中：有农技人员655人，林业人员241人、计生人员94人；三是靠吃国家项目补助和专项事业收费解决人头和公务经费的155人，占乡镇农业服务人员总数的3.1%，其中：林业人员105人、水利人员50人；四是全部自收自支的有2710人，占乡镇农业服务人员总数的54.3%，其中：有农技人员382人、林业人员20人、畜牧兽医人员2000人、农机人员131人、计生人员177人。必须充分肯定，在乡镇基层从事农技、农经、林业、水产、畜牧兽医、农机、计生等各项农业社会化服务工作的全市5000余名农业服务人员，多年以来工作在弱势产业的最底层，面对的是千家万户老百姓，工作和生活条件十分艰苦，工资报酬较低，但绝大多数同志能够心系百姓、诚心为民、工作勤奋、不畏辛劳，为帮助广大农民尽快实现脱贫增收致富奔小康作出了巨大的贡献。

二、目前乡镇基层农业服务体系中存在的主要问题

1、三类服务职能混为一体界限不清

现行的乡镇基层农业服务体系中，将政府应承担的行政管理服务职能与各事业单位承担的公益性服务职能和各市场主体应承担的经营性服务职能这三类职能混为一体、界限不清。例如：各乡镇农经站和计生办承担的农村土地承包合同管理、农民负担的监管、农业和农村经济信息和年报统计、农业法规和政策的宣传落实、农业和人口的普查、农村计划生育政策和法规的宣传贯彻落实、计生“三结合”等均属于乡镇政府行政管理的职能，但不少乡镇则将农经站、计生办合并在农业服务中心的事业服务机构中，把他们视为农业服务人员对待。又如：大多数乡镇农技服务站、畜牧兽医站、农机服务站、林业服务站、水利服务站承担了公益性的服务职能，又要从事种养业、水产业、林果业的种苗、化肥、农药、饲料、兽药、农业机械、畜禽疾病的诊疗等经营性服务的职能。由此造成了政事不分、政企不分、事企不分，三类服务职能相互交叉，人员混岗，职责不清。

2、乡镇农业服务中心名不符实

2001年乡镇机改中，在全市277个乡镇中组建了206个农业服务中心，经过近五年运行的实践证明名不符实。一是乡镇农业服务中心只把206个乡镇农技站、133个林业站、165个农机站和1个畜牧站及一些农经站人为的用行政的办法强行凑合在一起，形成“拉郎配”，畜牧、水产、林业、农机等三分之二以上的基层服务站并未统在其中，由此形成了上下领导和业务不对口，县（市区）主管部门每年的目标任务各下各，日常的服务工作各搞各，人心涣散难以统一，公益性的服务职能很难开展。二是乡镇农业服务中心自成立以来一无人权、二无财权、三无物权、四无象样的服务设施。乡镇服务组织的国有资产流失、损毁严重。致使农业服务中心既无凝聚力、又无向心力、更无战斗力。

3、乡镇农业服务组织管理体制混乱

现有的乡镇基层农业服务组织管理体制未理顺，机构很不稳定。在285个乡镇林业服务站中，有133个并入农业服务中心，收归乡镇主管；有143个林业站归区市县林业局直管；有9个片区站归县、乡两级共管。在124个水电管理站中，有12个归乡镇主管，112片区站归县乡共管：在308个乡镇畜牧兽医站中，有307个归县畜牧局主管，有1个归县、乡共管。另有277个农技服务站、216个农机服务站、209个计生服务站归乡镇主管。这种五花八门的农业服务管理体制造成了管人的管不了事，管事的又管不了人；如今已形成了各用各的钱、各办各的事、各管各的人，工作相互扯皮推诿、责任奖惩难以落到人头，为“三农”服务的整体功能难以发挥。

4、乡镇农业服务人员工资报酬偏低经费来源无保证

截至2005年6月底止，全市在277个乡镇从事农业服务的在职事业人员共有4994人，其中：已列入县、乡财政全额拨款的1139人，只占22.8%；由县、乡财政定项补助20—70%固定工资，另30—80%固定工资和全部活工资自筹的990人，占19.8%；靠吃国家林业天保工程项目补助和征收农民水费等解决工资报酬的155人，占3.1%；全部自收自支，县乡政府未解决分文工资报酬的有2710人，占54.3%。乡镇农业服务人员工作生活条件艰苦，工资报酬太低，每人的月均固定工资大多只有430—500元，活工资250元—300元，两项总合700—800元，既使享受全额拔款的1139人中，绝大多数也只解决了固定工资部分的每人每月430—500元，活动工资部分的250—300元和工作经费仍未全部列入县乡两级财政预算。在一些县、乡随意克扣和拖欠农业服务人员工资和工作经费的现象也较为普遍。

5、现有乡镇农业服务机构和人员不适应现代农业发展的要求

经过4年农村税费改革，原有的乡、村、社三级基层组织机构、行政管理体制和农业社会化服务体系已经很不适应农村税费综合配套改革要求。行政性、公益性、经营性三类服务职能混为一体的乡镇农业服务机构现有1146个，机构较多、规模较小、不适应乡镇机构改革调整并大的要求。现有的乡镇基层农业服务人员中，一些人员年龄偏大、文化水平偏低、专业知识缺乏，很不适应现代农业发展的要求。例如：全市在职1092名乡镇农技干部中，年龄在50岁以上的有102人，高中以下文化398人，非专业人员218人，分别占9.3%、36.5%、21%。全市乡镇畜牧兽医在职服务人员2000人中，初中以下文化594人，助理和初级职称的1344人，分别占29.7%和67.2%。全市现在乡镇基层从事水电服务的392人中，高中以下文化213人，初级职称193人，分别占54.3%和49.2%。全市现有518名乡镇计生服务人员中，还有非医技专业人员48人，占9.3%，挤占了公益服务人员编制。

三、改革创新乡镇基层农业服务体制的政策依据

1、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》即中发（2005）1号文件第12条，在加快改革农业技术推广体系中明文规定：“要按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，加大农业技术推广体系的改革力度。国家的公益性农技推广机构主要承担关键技术的引进、试验、示范，农作物病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报、防治和处置，农产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验，农业资源、农业生态环境和农业投入品的监测，水资源管理和防汛抗旱，农业公共信息和培训教育服务等职能。对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证。同时，积极稳妥地将一般性技术推广和经营性服务分离出去，按照市场化方式运作。发挥农业院校在农业技术推广中的作用。积极培育农民专业技术协会和农业科技型企业。探索农业技术推广的新机制和新办法。”

2、《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》即国发（2005）15号文件第七条，在切实加强基层动物防疫机构建设中也明确规定：“根据经营性服务和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革。由县级兽医行政主管部门按照乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费由县级兽医行政主管部门统一管理、承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能。要将原由乡镇畜牧兽医站承担的诊疗服务等经营性业务进行科学界定，并与公益性职能合理分离，使其走向市场。”第十条明文规定：“渔业行政主管部门要强化技术推广、疫情测报等机构的能力建设，切实加强养殖水域的生态环境监测和水生动物病害防治监控工作。”第十一条中又明文规定：“对兽医行政执法机构实行全额预算管理，保证其人员经费和日常运转费用。动物疫病的监测、预防、控制、扑灭经费以及动物产品有毒有害物质残留检测等经费，由各级财政纳入预算，及时拨付。其依法收取的防疫、检疫等行政事业性收费一律上缴财政，实行收支两条线管理。”

3、《国家农业部、中央编办、科技部、财政部关于印发基层农技推广体系改革试点工作意见的通知》即农经发（2003）5号文件第二条中也明确规定：“国家的农业推广机构要有所为，有所不为，确保公益性职能的履行，逐步退出经营性服务领域；要通过政策扶持，为科研单位、大专院校、农民合作组织、农业产业化龙头企业等开展为农服务营造良好的环境”。在第三条中又明文规定：“经营管理机构不再列入农技推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产和财务管理指导等项经营管理工作列入乡镇政府职能。”同时又明文规定：“承担公益职能的国家农技推广机构，其经费由财政供给。”

4、国务院2004年12月10日颁布的新修订《计划生育技术服务管理条例》中规定：“国家向农村实行计划生育的育龄夫妇免费提供避孕节育技术服务，所需经费由地方财政予以保障。计划生育技术服务网络由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成，并纳入区域规划。”

5、中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号和（川委发[2003]28号文）。

四、改革创新乡镇基层农业服务体制的对策和建议

1、明确界定基层农业社会化服务的三类职能

一是行政性的服务职能。农业和农村经济发展计划的编制；各级“三农”政策法规的宣传贯彻和落实；农业和农村经济的调查和统计；农村土地承包合同的管理；农民负担的监督和管理；农村集体资产和财务的指导和管理；农村计划生育法规政策的宣传贯彻和落实；计划生育家庭奖励、扶助的兑现，计生“三结合”等项工作；属于纯行政管理服务的职能。这类职能应由乡镇政府承担。

二是公益性的服务职能。现代农业的新技术、新品种、新项目的引进、试验和示范；农作物病虫害、森林病虫害、动物防疫检疫及农业各类灾害的监测、预报、防治和处置；农产品、畜产品、水产品、林产品生产过程中质量安全的检测、监测和强制性检验；农业资源、生态环境、种苗、化肥、农药、农膜、饲料、种畜禽管理、饲料兽药监管、农机等农业投入品质量价格的监管；国土绿化、森林防火、林业政策法规宣传、林政执法、资源管理、天然林资源和野生动植物的保护，国家重点林业工程建设与产业发展；水资源的管理和防汛、抗旱、救灾、水土保持；小型水利和水电工程、机电提灌、机耕道路、中低产田土改造农村能源等农业基础设施建设的规划、建设和管护；农业机械新技术、新机具的示范推广和农机安全的监管，农机跨区作业的组织协调；计划生育手术、优生优育、生殖保建技术服务及出生性别比的控制，出生缺陷干预，性病及艾滋病的预防；农业公共信息和农村人才培训教育等项工作，属于农业公益性的服务职能，这类职能应由乡镇基层农业服务的事业机构承担。

三是经营性的服务职能。一般性的农业技术推广；农业、畜牧、林业、水产生产所需的种苗、饲料、化肥、农药、兽药、农膜、添加剂、柴油、农机等生产资料的生产和供应；农产品的精深加工和经营；畜禽疾病的诊疗；农机作业的有偿服务等项工作，属于经营性的服务职能，这类职能应由各类龙头企业、农村专业合作组织、专业大户和从乡镇基层农业服务机构中分流出来的农技人员和各类为农服务的市场主体按市场化运作。

2、依据乡镇机构改革后的建制组建乡镇基层农业公益性服务组织机构

按照政策依据，新形势下改革创新基层农业服务机构，应设以下六个公益性服务机构：

由县级畜牧兽医行政主管部门，按调整合并后的乡镇设立乡镇畜牧兽医站。

由县级农业行政主管部门，按调整合并后的乡镇设立乡镇农业服务站。

由县级林业行政主管部门，在平坝、丘陵地区设立片区林业站，在山区和重点林区按调整合并后的乡镇设立乡镇林业站。

由县级水务行政主管部门，按已成水利工程的灌溉流域或自然流域设立流域水利站，个别地方也可以乡镇设立水利站。

由县级农机行政主管部门，设立片区农机站或乡镇农机站。

由县级计生行政主管部门，设立片区中心计生技术服务站或乡镇计生技术服务站。

以上六个县级农业行政主管部门设在区域和乡镇基层的农业公益性服务机构，其人员、业务、经费由县级行政主管部门统一管理。

3、认真分离乡镇基层从事纯行政服务的事业人员

把现有乡镇农业服务中心中在农经站从事农村土地承包合同管理、农民负担监管、农村集体资产和财务管理和指导、农村经济信息统计等纯行政性服务的人员从农业服务中心中分离出去，合并到调整后的乡镇政府经济发展办公室；把现有乡镇计生办和从事计划生育政策法规宣传、贯彻、落实，计生“三结合”等纯行政性服务的人员合并到调整后的乡镇政府社会事务办公室。

4、精心选定好乡镇基层从事农业公益性服务的事业人员

在乡镇基层农业服务体制改革完善创新中，建议全市对新定编的乡镇基层从事公益性事业服务人员，应在现有在岗、在职的乡镇基层农业服务人员中优先择优选定。农技推广人员要实行职业资格准入制。坚持“公开、公正、公平、公推、公选、民主、竞争、择优”的原则，注意把那些思想政治素质好、热心为农服务、文化水平高、专业技能好、年轻有为、在基层从事农业服务的时间较长、群众反映良好的农业服务人员尽力保留、选定在乡镇基层公益性服务的事业机构中，通过这次改革和调整，使乡镇基层从事公益性服务的事业人员的综合素质和服务水平有一个较大的提高。

5、妥善分流安置好乡镇基层从事经营性服务的事业人员。

在乡镇基层公益性服务事业人员“公正、公开、公平、公推、公选、民主、择优、竞争”中落选和分流出的乡镇基层农业服务人员,要按有关规定兑现落实好他们的相关政策,不留后患。积极支持鼓励他们在县乡创办各类龙头企业、兴办服务实体和专业协会,从事一般性农技推广和良种、化肥、农药、农膜、兽药、饲料、农机、柴油、农产品购销和动物疾病诊疗等市场化经营,由县级农业主管部门依法实行行业管理,在经营性服务中带动农户共同增收致富。

6、将乡镇基层从事农业公益性服务的事业人员的经费全额列入县级财政预算

中央（2005）1号文件明文规定：“对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证。”国务院国发（2005）15号文件也明文规定：“兽医行政、执法和技术支持工作所需经费应纳入各级财政预算，统一管理。其依法收取的防疫、检疫等行政事业性收费一律上缴财政，实行收支两条线管理”。农业部、中央编办、科技部、财政部农经发[2003]5号文件第五条中也明文规定：“改革后国家农技推广机构的经费主要包括三个方面：一是人员经费；二是履行公益性职能所必须的业务经费、培训费及设施设备更新经费；三是以推广项目形式预算的农业专项经费。承担公益性职能的国家农技推广机构，其经费由财政供给”。为此，建议乡镇机改后，设在区域和乡镇基层从事农业公益性服务的事业人员所需的人头经费和工作经费应全额列入各县（市、区）财政预算，不再对公益性服务的事业人员实行定项补差，更不应该规定他们搞自收自支。

7、积极支持和鼓励各级龙头企业和农村专业合作经济组织从事农业全程社会化服务